Responsabilidades do Servidor Público

São três as responsabilidades do servidor público: 1) responsabilidade civil; 2) responsabilidade penal; e 3) responsabilidade administrativa.

As responsabilidades do servidor público são independentes entre si, ou seja, por um mesmo ato, dependendo da natureza do ato, o servidor poderá ter de responder simultaneamente a um processo administrativo disciplinar, a um processo penal e a um processo civil. E, dependendo do julgamento dos processos, poderá vir a sofrer uma sanção civil, uma sanção administrativa e uma sanção penal. Não há vinculação entre as sanções civis, penais e administrativas, e elas poderão cumular-se (Lei n.º 8.112/90, art. 125).

Serem as responsabilidades do servidor independentes entre si também significa que as suas instâncias de apuração são independentes, via de regra. Ou seja, um processo não precisará aguardar o desfecho do outro nem o que acontecer em um processo necessariamente implicará no outro. Por exemplo, para se aplicar uma punição administrativa não será preciso esperar a conclusão do processo penal ou civil. Outro exemplo, se um processo administrativo concluir que o servidor é inocente, não significará que ele deverá ser reconhecido como inocente no processo penal ou no processo civil, salvo algumas raras exceções.

As responsabilidades do servidor (civil, penal e administrativa) só irão surgir se ele praticar alguma irregularidade no exercício de suas atribuições (Lei n.º 8.112/90, art. 121). Enquanto ele agir de maneira regular, cumprindo todo o ordenamento legal vigente, não será responsabilizado de nenhuma forma. Da mesma maneira, se ele praticar algum ato ilícito mas não no desempenho de sua função pública, não se falará em responsabilidade dele como servidor, embora possa ser processado civil e penalmente como indivíduo membro da sociedade, já não tendo mais nada a ver com o Direito Administrativo (Lei n.º 8.112/90, art. 124).

Responsabilidade civil é a obrigação imposta a alguém de reparar um dano causado a outrem Esse dano é chamado de ilícito civil (Cód. Civil, art. 186). No Direito, há dois tipos de responsabilidade civil: a) a responsabilidade subjetiva; b) a responsabilidade objetiva. Na responsabilidade civil subjetiva, só haverá o dever de indenizar se o agente tiver causado o dano por atuar com dolo ou culpa. Diferentemente, o que caracteriza a responsabilidade civil objetiva é a desnecessidade de apreciação de dolo ou culpa do agente ao provocar o dano.

No que diz respeito à responsabilidade civil do servidor, ele responderá civilmente somente se causar, com ato omissivo (omissão) ou comissitivo (ação), prejuízo ao erário ou a terceiros, tendo agido com dolo ou culpa (Lei n.º 8.112/90, art. 122, caput). Notem que ele responderá não somente por suas ações mas também pelas suas omissões, desde que essas causem prejuízo a outros, e tenham sido praticadas com dolo ou culpa. Ele agirá com dolo quando tiver desejado que sua ação ou omissão causasse prejuízo. Haverá culpa quando tiver atuado com imprudência, negligência ou imperícia na sua ação ou omissão danosa. Por exemplo, vejam o caso de um servidor motorista que atropela um transeunte, causando-lhe dano. Se tiver tido a intenção de ferir ou matar a vítima, terá agido com dolo. Se tiver agido sem intenção, mas tiver sido imprudente, negligente ou imperito, terá agido com culpa. Em ambos os casos, ficará o servidor sujeito à responsabilidade civil, ou seja, terá o dever de pagar indenização pelo dano ocorrido, por ter agido com dolo ou culpa. Percebemos então que a responsabilidade civil que tem o servidor público é do tipo subjetiva.

A responsabilidade civil objetiva é o tipo de responsabilidade que têm as pessoas jurídicas de direito público, que chamaremos de Estado, e as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, segundo a imposição do art. 37, § 6.º, da Constituição Federal. Nesse tipo de responsabilidade civil, não importa saber se o servidor agiu ou não com dolo ou culpa ao provocar o dano. Em todo caso o Estado deverá indenizar ao terceiro prejudicado, se este não foi o causador exclusivo do dano. Resumindo, podemos dizer que a responsabilidade civil do Estado é objetiva ao passo que a responsabilidade civil do servidor público é subjetiva.

O dano causado por ato omissivo ou comissivo do servidor pode resultar em prejuízo: a) ao erário; ou b) a terceiros. Ao ocorrer o dano, a Administração primeiro apura a responsabilidade civil do servidor por meio de processo administrativo, observando os princípios do contraditório e da ampla defesa (CF, art. 5.º, LV). Nessa apuração, a Administração deve lembrar que só existirá a responsabilidade civil do servidor se este tiver atuado com dolo ou culpa.

Quando o dano for contra o erário, a Administração irá, via de regra, recorrer ao Poder Judiciário, no âmbito da jurisdição civil, propondo ação de indenização contra o servidor responsável (Lei n.º 8.112/90, art. 122, § 1.º, parte final).

Se o dano foi causado a terceiros, a solução para o caso se dará de forma diferente. Como vimos, esse é um caso em que se dará a responsabilidade civil objetiva do ente público ao qual pertence o servidor. O Estado deverá indenizar ao terceiro prejudicado, tendo havido ou não dolo ou culpa do servidor. Não havendo dolo ou culpa do servidor, o Estado não terá o direito de regresso, que é o direito de ser ressarcido pelo servidor do valor pago a título de indenização. Tendo havido dolo ou culpa, o ente público terá o direito de regresso contra o servidor, podendo então propor uma ação judicial, chamada de ação regressiva ou ação de regresso, na esfera civil, para reaver do servidor o que pagou como indenização (Lei n.º 8.112/90, art. 122, § 2.º). Diz-se nesse caso que a responsabilidade civil subjetiva do servidor é regressiva.

Para ambos os casos (prejuízo ao erário e prejuízo a terceiros) poderá haver uma solução administrativa em vez de judicial. Se o servidor concordar, o direito que a Administração tem à indenização ou ao regresso poderá ser cobrado administrativamente, sem a necessidade de se recorrer ao Poder Judiciário, podendo até ser parcelado, com desconto em sua remuneração, no interesse do servidor (Lei n.º 8.112/90, art. 122, § 1.º, parte inicial). Não havendo concordância do servidor, porém, só restará à Administração recorrer ao Judiciário para obter o ressarcimento do prejuízo. O que nunca poderá ocorrer é a Administração isentar o servidor da responsabilidade civil quando ele tiver causado prejuízo por agir com dolo ou culpa, mesmo que ele ganhe um baixo salário e tenha poucos bens patrimoniais, porque é dever da Administração zelar pela integridade do patrimônio público.

Se o servidor falecer antes de quitar a dívida, sua responsabilidade civil (a obrigação de reparar o dano) estende-se aos seus sucessores ou herdeiros, até o limite da herança por eles recebida (Lei n.º 8.112/90, art. 122, § 3.º). É claro que os sucessores do servidor poderão também concordar com a solução administrativa, parcelando o valor restante da indenização com desconto em sua pensão (Lei n.º 8.112/90, art. 40, caput e § 1.º), ou, caso não concordem com a solução administrativa, serão cobrados judicialmente.

A responsabilidade administrativa do servidor resulta de uma violação de norma interna da Administração, quando então o servidor pratica um ilícito administrativo. Esse ilícito pode ocorrer em um ato omissivo ou comissivo praticado pelo servidor no desempenho do cargo ou função (Lei n.º 8.112/90, art. 124). As normas administrativas a que o servidor deve obediência estão disciplinadas em leis, decretos e outros provimentos regulamentares que contêm deveres e obrigações para os servidores. Algumas delas podem ser lidas nos artigos 116, 117 e 132 da Lei n.º 8.112/90.

A responsabilidade administrativa é apurada em processo administrativo, assegurando-se ao servidor o contraditório e a ampla defesa (CF, art. 5.º, LV; Lei n.º 8.112/90, art. 153). Uma vez constatada a prática do ilícito administrativo, ficará o servidor sujeito à sanção administrativa adequada ao caso, que poderá ser advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição de cargo em comissão ou destituição de função comissionada (Lei n.º 8.112/90, art. 127). A penalidade deve sempre ser motivada pela autoridade competente para sua aplicação, sob pena de ser nula. Na motivação da penalidade, devem estar presentes os motivos de fato (os atos irregulares praticados pelo servidor) e os motivos de direito (os dispositivos legais ou regulamentares violados e a penalidade prevista).

Se durante a apuração da responsabilidade administrativa a autoridade competente verificar que o ilícito administrativo também está capitulada como ilícito penal, deve encaminhar cópia do processo administrativo ao Ministério Público, que irá mover ação penal contra o servidor (Lei n.º 8.112/90, arts. 171, 154, parágrafo único).

A responsabilidade penal do servidor é a que resulta de uma conduta tipificada por lei como infração penal. A responsabilidade penal abrange crimes e contravenções imputadas ao servidor, nessa qualidade (Lei n.º 8.112/90, art. 123). Notem que tanto os crimes funcionais quanto as contravenções funcionais são abrangidos pela responsabilidade penal do servidor. Esses são tipificados sempre em leis federais, visto ser competência privativa da União legislar sobre direito penal (CF, art. 22, I). Muitos dos crimes funcionais estão definidos no Código Penal, artigos 312 a 326, como o peculato, a concussão, a corrupção passiva, a prevaricação etc. Outros estão previstos em leis especiais federais. A responsabilidade penal do servidor é apurada em Juízo Criminal. Se o servidor for responsabilizado penalmente, sofrerá uma sanção penal, que pode ser privativa de liberdade (reclusão ou detenção), restritiva de direitos (prestação pecuniária, perda de bens e valores, prestação de serviço à comunidade ou a entidades públicas, interdição temporária de direitos e limitação de fim de semana) ou multa (Código Penal, art. 32).

Tema interessante por ser muitas vezes cobrado em concursos públicos é a repercussão da responsabilidade penal nas responsabilidades administrativa e civil. Embora seja mais profundo, iremos abordar apenas a parte do tema que é mais cobrada nos concursos.

Primeiro devemos saber que a decisão penal, apurada por causa da responsabilidade penal do servidor, só terá reflexo na responsabilidade civil do servidor se o ilícito penal tiver ocasionado prejuízo patrimonial (ilícito civil). A responsabilidade civil do servidor será afastada se, no processo criminal, o servidor for absolvido por ter sido declarada a inexistência do fato ou, quando o fato realmente existiu, não tenha sido imputada sua autoria ao servidor. Notem que, se o servidor for absolvido por falta ou insuficiência de provas, a responsabilidade civil não será afastada.

Da mesma maneira se dará com a responsabilidade administrativa do servidor. Ela será afastada somente no caso de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria (Lei n.º 8.112/90, art. 126). Tendo havido absolvição criminal por falta ou insuficiência de provas, não será afastada a responsabilidade administrativa do servidor. Assim, por exemplo, se o servidor foi demitido após apurada sua responsabilidade administrativa, não deverá ser reintegrado se o processo criminal concluir pela sua absolvição por insuficiência de provas. No entanto, se a absolvição criminal se deu por causa da inexistência do fato ou porque o servidor foi declarado como não sendo o autor do ilícito penal, ele deverá ser reintegrado em resultado do afastamento da sua responsabilidade administrativa (Lei n.º 8.112/90, art. 28, caput).

Para concluir, vamos recapitular o que vimos ao resolver as questões abaixo, do concurso do MPU. O número das questões foi tomado pelas provas de gabarito 1.

Questão N.º 15: A responsabilidade civil do servidor público
a) abrange a responsabilidade penal.

b) confunde-se com a responsabilidade administrativa.

c) não gera obrigação extensível aos herdeiros.

d) é distinta da responsabilidade civil do Estado.

e) independe da ocorrência de ato doloso ou culposo.

Iremos à busca da alternativa verdadeira. As alternativas "a" e "b" não podem ser verdadeiras porque violam o conceito de independência das responsabilidades do servidor (Lei n.º 8.112/90, arts. 121, 125). A alternativa "e" não pode estar certa porque a responsabilidade civil do servidor é do tipo subjetiva, que depende da ocorrência de ato doloso ou culposo (Lei n.º 8.112/90, art. 122, caput). A alternativa "c" também está errada porque a responsabilidade civil do servidor se estende a seus sucessores (Lei n.º 8.112/90, art. 122, § 3.º). A única verdadeira é a alternativa "d", porque a responsabilidade civil do servidor, que é do tipo subjetiva, realmente é diferente ou distinta da responsabilidade civil do Estado, que é do tipo objetiva. Essa foi a resposta do gabarito da ESAF.

60- Nos termos da Lei nº 8.112/90, assinale a assertiva correta a respeito da responsabilidade do servidor.
a) O servidor só responde civil e administrativamente pelo exercício irregular de suas atribuições.

b) Tratando-se de dano causado à Administração, responderá o servidor perante a Fazenda Pública em ação regressiva.

c) A responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição criminal por falta de provas.

d) As sanções civis, penais e administrativas não poderão cumular-se, sendo independentes entre si.

e) A obrigação de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles será executada, até o limite do valor da herança recebida.

Aqui também vamos procurar a alternativa que contém a assertiva correta. A alternativa "a" está errada porque o servidor responde civil, penal e administrativamente pelo exercício irregular de suas atribuições (Lei n.º 8.112/90, art. 121). A alternativa "b" também está errada porque o servidor responde em ação regressiva quando o dano foi causado a terceiros, não à Administração (Lei n.º 8.112/90, art. 122, § 2.º). A alternativa "c" está incorreta porque a responsabilidade administrativa do servidor não é afastada quando a absolvição criminal resulta de falta de provas (Lei n.º 8.112/90, art. 126). A alternativa "d" também está incorreta porque as sanções civis, penais e administrativas poderão cumular-se, visto serem independentes entre si (Lei n.º 8.112/90, art. 125). Sobrou a alternativa "e", que está correta porque a responsabilidade civil do servidor, consistente na obrigação de reparar o dano, estende-se aos seus sucessores e contra eles será executada, até o limite da herança recebida (Lei n.º 8.112/90, art. 122, § 3.º). Essa foi a resposta dada pela ESAF no gabarito definitivo (após os recursos).